الجبالى تتقدم ببيان عاجل بشأن مشروع تعديل بعض أحكام قانون شركات قطاع الأعمال العام

 

كتبت – تقي حسام

تقدمت الدكتورة هند الجبالي، عضو مجلس النواب، ببيان عاجل إلى رئيس مجلس النواب بشأن مشروع الحكومة لتعديل بعض أحكام قانون شركات قطاع الأعمال العام الصادر بالقانون رقم 203 لسنة 1991، وتطالب الجبالي بعدم الموافقة على ما تضمنه مشروع القانون المقترح بتعديل أحكام قانون شركات قطاع الأعمال العام بشأن إلغاء المادة 44 من القانون المذكور .

وتقترح تعديل نص المادة 48 من قانون قطاع الأعمال العام الحالي الصادر بالقانون 203/1991 بتصدير عبارة ” مع عدم الإخلال باختصاص النيابة الإدارية ” تسرى أحكام قانون العمل على العاملين بالشركة ( التابعة ) فيما لم يرد بشأنه نص خاص في هذا القانون أو اللوائح الصادرة تنفيذاً له.

وجاء فى نص البيان كما يلي:
“تضمن مشروع تعديل قانون شركات قطاع الأعمال العام الصادر بالقانون رقم 203/1991 المعروض علي مجلس النواب الغاء نص المادة 44 منه والتي كان نصها علي النحو الآتي :
تسري في شأن واجبات العاملين بالشركات القابضة والتحقيق معهم وتأديبهم أحكام المواد 78 و79 و80 و81 و82 و83 و85 و86 و87 و91 و92 و93 من قانون نظام العاملين بالقطاع العام الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1978 وأحكام القانون رقم 117 لسنة 1958 بشان تنظيم النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية وأحكام قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 المشار إليها.
وتختص المحاكم التأديبية بمجلس الدولة دون غيرها بالنسبة للعاملين في الشركات المشار إليها في الفقرة السابقة بما يلي:-
(أ‌) توقيع جزاء الإحالة إلى المعاش أو الفصل من الشركة بعد العرض على اللجنة الثلاثية.
(ب‌) الفصل في التظلمات من القرارات التأديبية الصادرة من السلطات الرئاسية أو المجالس التأديبية المختصة بالشركة.

ويكون الطعن في أحكام المحاكم التأديبية الصادرة بتوقيع الجزاء أو في الطعون في القرارات التأديبية أمام المحكمة الإدارية العليا بمجلس الدولة.
وتسري في شأن واجبات العاملين بالشركات التابعة والتحقيق معهم وتأديبهم أحكام قانون العمل الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 2003.

 

كما تضمن المشروع تعديلا لنص المادة 48 والتي كان نصها علي النحو الآتي :
تسري أحكام الباب الرابع من الكتاب الرابع من قانون العمل في شأن منازعات العمل الجماعية التي تنشأ بين إدارة الشركة والتنظيم النقابي.
وتسري أحكام الكتاب الخامس من القانون المذكور بشأن السلامة والصحة المهنية وتأمين بيئة العمل.
كما تسري أحكام قانون العمل على العاملين بالشركة فيما لم يرد بشأنه نص خاص في هذا القانون أو اللوائح الصادرة تنفيذا له.

وأصبحت بالتعديل علي النحو الآتي :
يسرى في شأن واجبات العاملين بالشركات القابضة والتابعة والتحقيق معهم وتأديبهم أحكام قانون العمل رقم 12 لسنة 2003
كما تسري أحكام قانون العمل على العاملين بالشركات القابضة والتابعة فيما لم يرد بشأنه نص في هذا القانون أو اللوائح الصادرة تنفيذاً له”

ولما كان الغاء نص المادة 44 وتعديل المادة 48 من القانون المشار اليه يفتح باباً واسعا لإهدار المال العام بالشركات القابضة والتابعة لها اذ ستضحي كل منهما بمنأى عن رقابة القضاء وولاية النيابة الادارية في التحقيق والتأديب

ولا شك ان تلك المغايرة في الأحكام التي تنظم التحقيق والتأديب للعاملين بتلك الشركات عن غيرهم رغم تماثل المراكز القانونية وعمومية المال العام بهما تودي بها لحومة المخالفة الدستورية ومن ثم تلقي التزاماً تشريعياً علي عاتق المشرع بأن يسلك كافة السبل التشريعية والتنفيذية نحو حماية النص المقترح والمال العام من شبهات العبث به اذ يؤدي تمريره من مجلس النواب علي النحو المعروض الي ما يلي :
• اخلال بالمساءلة القضائية بين اصحاب المراكز المتماثلة.
• اهداراً لفرصة الكشف عن أوجه القصور في أداء هذه الشركات القابضة والتابعة.
• دعوة للتستر على الانحراف المالي والإداري, واساءة استعمال السلطة.
• دعوة للتحيز الفئوي والمهني، إذ سيكون من حق كل مهنة أن تطلب مساءلتها بمعرفة الجهة التابعة لضمان التحيز لها بعيدا عن اية رقابة خارجية.
• التأثير سلباً على ثقة المواطنين بشكل عام في تحقيق المساواة وتحقيق الشفافية والنزاهة.
كما أن فرض اي قيود على المساءلة أو الحيلولة دون أشخاص أو جهة بعينها عن الولاية القضائية للنيابة الإدارية ,يعد مخالفاً للدستور؛ وذلك للأسباب الأتية :
أولا: يعد انتقاصا لاختصاص دستوري كفله الدستور للنيابة الإدارية بالمادة 197 منه
فقد نصت المادة 197 من الدستور علي أن :
” النيابة الإدارية هيئة قضائية مستقلة، تتولى التحقيق فى المخالفات الإدارية والمالية، وكذا التى تحال إليها ويكون لها بالنسبة لهذه المخالفات السلطات المقررة لجهة الإدارة فى توقيع الجزاءات التأديبية، ويكون الطعن فى قراراتها أمام المحكمة التأديبية المختصة بمجلس الدولة، كما تتولى تحريك ومباشرة الدعاوي والطعون التأديبية أمام محاكم مجلس الدولة، وذلك كله وفقاً لما ينظمه القانون. ويحدد القانون اختصاصاتها الأخرى، ويكون لأعضائها الضمانات والحقوق والواجبات المقررة لأعضاء السلطة القضائية. وينظم القانون مساءلتهم ”

وقضت المحكمة العليا ومن بعدها المحكمة الدستورية العليا – بأن :
“السلطة القضائية سلطة أصيلة تقف على قدم المساواة مع السلطتين التشريعية والتنفيذية وتستمد وجودها وكيانها من الدستور ذاته لا من التشريع, وقد ناط بها الدسـتور – وحدها – أمر العدالة مستقلة عن باقي السلطات, ومن ثم فلا يجوز عن طريق التشريع – إهدار ولاية تلك السلطة كلياً أو جزئيا….. تمكيناً للأفراد من ممارسة حق التقاضي, فإن تجاوز القانون هذا القيد الدستوري وانتقص من ولاية القضاء – ولو جزئياً – كان مخالفاً للدستور . (القضية رقم 11 لسنة 5 قضائية “عليا” بجلسة 3/4/1976 ) ،
(القضية رقم 27 لسنة 16 قضائية “دستورية ” بجلسة 15/4/1995(
ما سبق مؤداه أن النيابة الإدارية صاحبة الولاية العامة في المساءلة القضائية للقائمين على إدارة المرافق العامة والعاملين بها مستهدفة بذلك إرساء العدالة ومكافحة الفساد, والقضاء على أسبابه التي تكشف عنها إجراءات التحقيق أو تقارير الأجهزة الرقابية أو شكاوى المواطنين.
ثانيا: يتعارض مع ضمانة الفصل إنصافاً فى المنازعات على اختلافها وفق المبادئ الدستورية المستقرة.
والتي تمتد بالضرورة إلى كل خصومة قضائية، أياً كانت طبيعة موضوعها – جنائياً كان أو مدنياً أو تأديبياً – إذ أن التحقيق في هذه الخصومات وحسمها إنما يتعين إسناده إلى جهة قضاء أو هيئة قضائية منحها القانون اختصاص الفصل فيها بعد أن كفل استقلالها وحيدتها وأحاط الحكم الصادر فيها بضمانات التقاضي التي يندرج تحتها حق كل خصم في عرض دعواه، وطرح أدلتها، والرد على ما يعارضها على ضوء فرص يتكافيء أطرافها فيها جميعا، ليكون تشكيلها وقواعد تنظيمها وطبيعة النظم المعمول بها أمامها، وكيفية تطبيقها عملاً، محدداً للعدالة مفهوماً تقدمياً يلتئم مع المقاييس المعاصرة للدول المتحضرة.
( القضية رقم 38 لسنة 16 قضائية “دستورية” بجلسة 16/11/1996 )
وما قضت به المحكمة الدستورية العليا أيضا من أن :
“المشرع بالقانون رقم 117 لسنة 1958 بإعادة تنظيم النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية استبدل – بمجالس التأديب التي كانت تتولى تأديب العاملين ويغلب على تشكيلها العنصر الإداري محاكم تأديبية نظمها تنظيما قضائياً وغلب فيها العنصر القضائي لتوفير الثقة والضمانات للعاملين عند محاكمتهم تأديبياً وكان هو الهدف الأصيل من إصدار القانون المذكور ”
( القضية رقم 4 لسنة 1 قضائية عليا ” دستورية ” بجلسة 3/7/1971 )
ثالثا: – يُعد انتقاص من حق المواطن في الشكوى.
بإعتبار ان الشكوي أهم فروع حق التقاضي والذي يجب أن يتولى تحقيقها وحسمها هيئة أو جهة قضائية كفل الدستور حيادها واستقلالها, وأن يصل المواطن في نهاية مطافها إلى حلاً منصفاً يَكفل رد العدوان على الحقوق المُدعى به،وقد فرضها الدستور على ما تقدم – قيداً على السلطة التقديرية التى يملكها المشرع فى مجال تنظيم الحقوق، ومن ثم يلحق البطلان كل تنظيم تشريعى للخصومة القضائية على خلاف ذلك. (يراجع : حكم المحكمة الدستورية العليا- قضية رقم 83 لسنة 20 قضائية “دستورية(
وقد قضت المحكمة الدستورية العليا بأنه
“من المقرر أنه يجب على السلطة التنفيذية بوجه خاص ألا تقوم من جانبها بفعل أو إمتناع يجهض قراراً قضائياً قبل صدوره, أو يحول بعد نفاذه دون تنفيذه تنفيذاً كاملاً, وليس لعمل تشريعي أن ينقض قراراً قضائياً , ولا أن يحوِّر من الأثار التي رتبها ”
(القضية رقم 34 لسنة 16 قضائية دستورية بجلسة 15/6/1996)
ولذلك فإن الاستثناء من الخضوع لولاية النيابة الإدارية يعد اهدار لحق المواطن في الشكوى ومساءلة المتسبب في الإخلال بالحق موضوعها, بما يعد اخلالا دستورياً وانتقاصاً من حق التقاضي, فلا يستطيع المواطن أن يلجأ إلى هيئة قضائية تقتضي له الحق وترد عنه انتهاك حقه.
وبتطبيق كل ما سبق علي مشروع القانون المعروض علي مجلس النواب يتبين مخالفته للدستور والقانون وفقا ما يلي :
1- ان الشركات القابضة تعد ممثلاً للدولة في ملكية الشركات التابعة والبيِّن من تقصي تطور التنظيم التشريعي للشركات القابضة أنها كانت في الأصل مؤسسات عامة ثم تحولت بموجب القانون رقم 97/1983 إلى هيئات عامة أي أن العاملين بها موظفون عموميون – لذلك بصدور قانون شركات قطاع الأعمال العام – المشار إليه – كان منطقياً أن يراعى المشرع ذلك وأن يخضعهم سواء من حيث الاختصاص القضائي أو من حيث إجراءات المنازعة وموضوعها لقانون مجلس الدولة ومحاكمه شأنهم في ذلك شأن أقرانهم من الموظفين العموميين”.
( حكم المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 17/26 قضائية دستورية جلسة 15/4/2007)
2-أن حماية المال العام وملكية الدولة لشركات قطاع الأعمال العام تقتضى التأكيد على اختصاص النيابة الإدارية بالتحقيق مع العاملين بشركات قطاع الأعمال العام ( القابضة – التابعة ) لأن حماية المال العام هي التي اقتضت اختصاص هيئة الرقابة الإدارية والجهاز المركزي للمحاسبات بالرقابة على هذه الشركات ، وأن منظومة الرقابة وحماية المال العام لا يمكن أن تكتمل إلا بوجود جهة قضائية مستقلة ( النيابة الإدارية ) للتحقيق في وقائع الفساد والمالي والإداري بهذه الشركات
لأنه لا يعقل بعد إجراء الرقابة والفحص من جهات مستقلة أن تتولى الشركة ذاتها التحقيق فيما كشفت عنه هذه الجهات من وقائع فساد مالي وإداري عن طريق الإدارة القانونية أو الشئون القانونية بها- خاصة وان كانت هذه الوقائع تطال قيادات هذه الشركة لذلك فإن منظومة حماية المال العام ومكافحة الفساد المالي والإداري لا تكتمل ولا تتحقق إلا بإختصاص النيابة الإدارية بالتحقيق مع العاملين بشركات قطاع الأعمال العام (القابضة والتابعة )
وهو ما أكدته أحكام المحكمة الإدارية العليا من أن :
” قانون النيابة الإدارية من القوانين التي تتعلق بحماية المال العام حيث قضت ” بأن بنوك القطاع العام ظلت محتفظة بذات الطبيعة القانونية لشركات القطاع العام ولم تفقد هذا الوصف طالما بقيت الملكية العامة لأموالها قائمة لم يمسها أسلوب الإدارة الجديد لتلك البنوك – كما أن إستبعاد إخضاعها لأحكام القوانين واللوائح المعمول بها في شركات القطاع العام و قطاع الأعمال العام لا يمتد إلى ما عداها من قوانين تتعلق بحماية المال العام و غير ذلك من الأمور الأخرى التي تخاطب الكافة تستوي فى ذلك شركات القطاع العام أو شركات قطاع الأعمال أو غيرها من الأشخاص الطبيعية الإعتيادية – فهذه القوانين مازالت قائمة و لها نطاق أعمالها ومن ثم يستمر تطبيقها على تلك البنوك والعاملين فيها – على أن تلتزم بنوك القطاع العام عند وضع لوائحها وفقاً لما ورد فى أحكام قانون العمل بعدم مخالفة أحكام هذه القوانين الخاصة والتي تعتبر نصوصها آمره ومن ثم يستمر سريان أحكام تلك القوانين الخاصة مثل القانون رقم 117/1958 بإعادة تنظيم النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية والقانون رقم 54/1964 بشأن هيئة الرقابة الإدارية و القانون رقم 144/1988 بإصدار قانون الجهاز المركزي للمحاسبات – بإعتبار أن هذه القوانين جميعها قوانين ذات طبيعة خاصة تتناول ضمن أغراضها تنظيم حماية المال العام و غير ذلك من الأمور التي تحفظ أمن المجتمع و سلامته و حماية بنيانه الاقتصادي والإجتماعى وهذه القوانين يمتد تطبيقها إلى الكافة” (الطعن رقم 15410لسنة55ق.ع جلسة 19/5/2013 )

3- أن المواجهة الجنائية – غير كافية بمفردها- في مكافحة الفساد المالي والإداري بهذه الشركات وذلك للأسباب الآتية:-
• أن جرائم المال العام والموظف العام بقانون العقوبات لا تغطي كل وقائع الفساد المالي والإداري والأخلاقي للموظف العام في حين أن المواجهة التأديبية تشمل كل صنوف وأشكال الفساد.
• أن المواجهة الجنائية تهتم بتحديد أركان الجريمة الجنائية ومدي توافر الركن المادي والمعنوي لها دون التطرق للمسئولية الإشرافية والتي تعد من أهم عناصر المكافحة الشاملة للفساد.
• ان معظم الجرائم الجنائية للموظف العام وجرائم المال العام هي جرائم عمدية وعلى ذلك لو أنتفي العمد أو كان هناك بطلان في الإجراءات تحققت البراءة والإفلات من المواجهة الجنائية في حين أن المواجهة التأديبية تشمل جميع المخالفات التأديبية سواء كانت عمدية أم غير عمدية ولا تحتاج لإجراءات خاصة.
• في كثير من الأحيان التي تتوافر فيها الجريمة الجنائية تكون المساءلة التأديبية بديلاً عن المساءلة الجنائية حيث تحفظ الأوراق جنائيًا إكتفاءً بما سيناله المتهم من عقوبة تأديبية وذلك لإعتبارات عدة .
الأمر الذى يقتضى أن تتولى النيابة العامة والنيابة الإدارية جنباً إلى جنب حماية المال العام ومكافحة الفساد بهذه الشركات .

4- أن السلطة المطلقة والرقابة الذاتية هي أحد أهم أسباب الفساد وإهدار المال العام
فدائماً ما تتعلل هذه السلطة بتحرير أسلوب الإدارة والبعد عن قوانين الدولة خاصة التي تكفل حماية المال العام- لتحقيق إنطلاقه اقتصادية – وهى المبررات التي سيقت بالمذكرة الإيضاحية لقانون شركات قطاع الأعمال العام الصادر بالقانون رقم 203/1991 – إلا أن الواقع الفعلي أظهر العديد من قضايا الفساد المالي والإداري التي ضجت بها البلاد في الحقبة الماضية .

5- أن تطبيق قانون العمل علي شئون العاملين بتلك الشركات يشترط ألا يمنع اختصاص النيابة الإدارية بالتحقيق والتأديب علي النحو السالف بيانه

كما أكدته الجمعية العمومية لقسميّ الفتوى والتشريع حيث أفتت بأن:
” ولاية النيابة الإدارية معقودة بموجب قانون النيابة الإدارية رقم 117/1958 و القانون رقم 19/1959 سالف الذكر و أن خلو قانون العمل من إضافة إختصاص وجوبي للنيابة الإدارية مع العاملين الخاضعين لأحكامه لا يعنى سلب إختصاصها المقرر إذ أن قانون العمل لم ينص صراحة على عدم إختصاص النيابة الإدارية بالتحقيق ”
( فتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى و التشريع رقم 930 ملف رقم 86/2/311 – جلسة 30/10/2002 –
كما يراجع حكم المحكمة الإدارية العليا فى الطعن رقم 26877/52 ق )
لــذلك نــرى”

1- عدم الموافقة على ما تضمنه مشروع القانون المقترح بتعديل أحكام قانون شركات قطاع الأعمال العام بشأن إلغاء المادة 44 من القانون المذكور .

2- اقتراح تعديل نص المادة 48 من قانون قطاع الأعمال العام الحالي الصادر بالقانون 203/1991 بتصدير عبارة ” مع عدم الإخلال باختصاص النيابة الإدارية ” تسرى أحكام قانون العمل على العاملين بالشركة ( التابعة ) فيما لم يرد بشأنه نص خاص في هذا القانون أو اللوائح الصادرة تنفيذاً له.